2014年中國改革行情

　　國務院發展研究中心研究員吳敬琏

　　改革總綱

　　中共十八屆三中全會做出了到2020年全面深化改革的總體部署。

　　三中全會《關於全面深化改革若幹重大問題的決定》包含豐富的經濟社會政治體制改革內容。有人統計，其中提出的改革專案多達300項。那麼，這些改革專案的總綱是什麼？

　　我認為，有兩段話是最重要的。第一段話：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”另外一段話是：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基础。”

　　第一段話的重點是要“使市場在資源配置中起決定性作用”。“市場在資源配置中起決定性作用”這個提法在《決定》中重複多次，占有十分突出的地位，是作為全面深化改革重點的經濟體制改革的核心，幾乎所有經濟體制改革專案都是圍繞這個核心進行的。

　　相對於此前的黨政文獻把市場在資源配置中所起的作用規定為“基础性作用”，這次三中全會把提法改變為“起決定性作用”。對於提法改變的理論意義，報刊上最近有不少闡述。我更加看重的是它的政治意義，這就是它明確回答了過去幾年的爭論中尖銳地提出的“在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用”這個問題。

　　從21世紀初期開始，面對我國社會生活中經濟發展方式轉型舉步維艱、腐敗蔓延等日益加劇的矛盾，圍繞“市場起決定性作用還是政府起決定性作用”的問題發生了一場大爭論。一種觀點認為，這些矛盾之所以發生，是因為存在著許多“體制性障礙”。解決的辦法是推進市場化的經濟體制改革和法治化、民主化的政治體制改革以克服這些“體制性障礙”。另一種觀點認為，這些矛盾之所以發生，是因為改革出現了市場化的方向錯誤，糾正之法就是加強政府和國有企業對經濟和社會的管控。隨著後一種觀點在21世紀初期，特別是全球金融危機爆發後取得勢頭和某些逆改革方向而動的行為的加劇，各種經濟社會矛盾非但沒有消減，反而日益激化。這種情勢使越來越多的人認識到，倒退絕沒有出路，只有義無反顧地推進改革，才能克服日益加劇的經濟社會矛盾，走向持續穩定發展的坦途。

　　第二段話的重要意義在於，它所提出的建設統一開放、競爭有序的市場體系的要求，切中目前體制的弊病。

　　第一，建立統一的，即一體化的市場，意味著消除條塊分割造成的市場碎片化。第二，對各種市場主體開放意味著實行“負面清單”和“準入前國民待遇”的制度，意味著消除各種歧視和不平等待遇。第三，強調加強競爭性，意味著消除行業保護、地方保護和目前普遍存在、為害甚大的行政壟斷行為。第四，要求市場“有序”，意味著交易活動要在規則即法治基础上展開，防止不正當競爭、欺行霸市等行為。第五，按照以上要求改變要素市場十分落後的狀況，建設完整的市場體系，意味著一個“企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系”在中國的形成。

　　改革內容

　　建立這樣一個市場體系，是一項規模十分浩大的工程，需要進行多方面的改革。

　　在十八大後的研讨中，學者們積極提出了多項改革建議。2013年早些時候，我把建設競爭性市場體系要進行的改革歸納為7個方面，這就是：（1）明晰市場經濟產權制度基础，在土地確權賦權的基础上，建設全國統一的土地流轉市場；（2）對現有法律法規進行清理，確保不同所有制主體的財產權利得到平等保護，不同所有制企業能夠平等地使用生產要素；（3）實現商品價格市場化和利率、匯率等要素價格市場化；（4）完善反壟斷立法，嚴格執法，消除現在普遍存在的行業壟斷、地區壟斷等反市場的行為；（5）要劃清政府職能的邊界，消除各級政府過度干預和直接介入微觀經濟活動的現象；（6）確立法治基础，確保法官獨立行使審判權，克服司法地方化傾向；（7）改進宏觀經濟管理，禁止以宏觀調控名義對微觀經濟活動進行干預，市場監管實行“寬進嚴管”的方針，由事前審批為主轉向以事中、事後監管為主。

　　圍繞建設競爭性市場體系這個中心，還要進行財稅體制、社會保障體制、國有經濟體制等其他方面的改革。

　　幾乎所有這些改革要求和建議，都在三中全會《決定》中得到了程度不同的回應。

　　第一，關於確立市場的產權制度基础。《決定》指出：“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基础。”對於目前存在很大缺陷的土地產權制度，《決定》要求：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價……建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”

　　第二，關於平等保護權利，《決定》指出：“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯……國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭……堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隐性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。”

　　第三，關於擴大對內對外開放。《決定》要求“實行統一開放的市場準入制度，在制定負面清單基础上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。推進工商註冊制度便利化，削減資質認定專案，由先證後照改為先照後證，把註冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制。在金融領域，《決定》要求：“擴大金融業對內對外開放，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構。”《決定》還要求“探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式”。

　　第四，關於實現價格市場化。《決定》要求，“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預”。具體來說，要完善人民幣匯率市場化形成機制，加快推進利率市場化；推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網路型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督。

　　第五，關於國有經濟和國有企業的改革。《決定》要求以管資本為主加強國有資產監管，“組建若幹國有資本運營公司，支援有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”；國有資本要“更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”；“鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業”。

　　第六，關於反對壟斷和實施競爭政策。《決定》明確“反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭”，要求“防止地方保護和部門利益法制化”。對“國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化”。按照這一要求，現行的《反壟斷法》關於行政壟斷的規定顯然需要進行修訂，還需要設立強有力的反壟斷執法機構，授權法院監督政府的行政行為、糾正不當行為的權力。要改變目前行政訴訟中只有具體行政行為可訴的規定，將可訴性擴大到違犯上位法規定的行政法規。

　　第七，關於劃分政府的職能邊界。《決定》在明確政府職能的基础上，要求“大幅度減少政府對資源的直接配量，推動資源配置根據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”。要“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規範管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。

　　第八，關於建設法治國家。《決定》明確提出了“建設法治中國”的目標，強調“維護憲法法律權威”，“進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫彻實施憲法提高到一個新水平”；“建立健全全社會忠於、遵守、維護、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”。深化司法體制改革，“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”；推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度，“保證國家法律統一正確實施”。

　　第九，關於改進市場監管。《決定》要求，“改革市場監管體系，實行統一的市場監管，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為”，“健全多層次資本市場體系，推進股票發行註冊制改革，多渠道推動股權融資，發展並規範債券市場”。

　　改革如何落實

　　三中全會《決定》對全面深化改革做出了總體部署。現在的任務，就是努力使《決定》做出的各項部署落到實處。

　　我們必須清醒地認識到，貫彻執行《決定》不但會遇到來自陳舊意識形態和特殊既得利益的阻力和障礙，還需要克服在舊體制下積累起來的和體制轉軌過程中產生的實際困難。

　　由於近年來尋租活動體制基础的擴大，每一個領域的改革都會觸及這類以權謀私的既得利益，遇到的阻力也會更大。如果說觀念上的障礙可以通過人文社會科學知識的普及和正確的社會輿論引導來加以克服，特殊既得利益方面的障礙將更加嚴重。

　　除了意識形態和特殊既得利益的阻力和障礙，貫彻落實《決定》還會遇到實際工作上的挑戰。

　　舊體制雖然有很大的運作困難，但是經過長時期的磨合，它的各個環節是大體能夠相互銜接和配合的。一旦其中某些環節發生了改變，即使這種改變從長期看有利於國民經濟運行效率的提高，但在改革效益還未能充分顯現時，也有可能發生經濟系統的運轉困難。

　　比如，當土地市場的運轉“賦予農民更多財產權”、“保障農民公平分享土地增值收益”，過去一些地方政府以實施大規模城建投資為基础的“土地財政”就可能難以維持，有些地方甚至會發生債務償還的困難。

　　《決定》允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，這又是一個很複雜的工程。地方政府在什麼情況下可以發債，誰對債務負責，怎麼監督？地方債市場怎麼監管？這些問題需要一整套的解決方案。

　　此外，為了打好這場全面改革的攻堅戰，還需要註意維持一個比較寬鬆的宏觀經濟環境。根據過去的改革經驗，在一個總需求大於總供給，各方面繃得很緊的經濟環境下，全面深化改革的措施就很難推出，即使推出，風險也比較大。由於目前我國國家資產負債表中槓桿率（負債率）過高，還必須防止可能發生的系統性風險。在當前的實際情況下，不應繼續使用放鬆信貸和大規模投資等刺激手段拉升短期增長率。對於短期宏觀經濟波動，除了註意靈活運用宏觀政策措施來應對，還要用對負債率過高和資不抵債的企業進行債務重組，盤活資產存量、實施銀行資產證券化、償還社會保障和公租房的或有負債等措施，降低企業和各級政府國家資產負債表的槓桿率，防止出現系統性風險。《決定》要求編制全國和地方資產負債表，建立全社會房產、信用等基础數據統一平台，也是保障宏觀經濟穩定和支援全面改革順利進行的必要措施。

　　面對各種阻力、障礙和實際困難，朝野上下必須齊心合力，以更大的政治勇氣和智慧推進改革。

　　所謂以更大的政治勇氣推進改革，就是要有堅決捍衛改革開放偉大旗幟的政治決心，克服來自舊意識形態和來自特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進改革，就是要以很高的專業素養和運作藝術去規避風險和解決體制轉軌過程中必然發生的種種困難。

　　習近平總書記在《〈中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定〉的說明》中要求黨政領導“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措”。作為共和國公民、國家的主人，我們也有權利有義務積極參與並督促政府認真推進正在展開的改革，共同推動全面改革走向深化。

本文摘自《中國經濟的關鍵變數》

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